政能亮丨高质量城镇化,根治城市病和乡村病

凤凰网评论  2019-03-23 01:59

文丨特约评论员 王伟

自2012年十八大提出新型城镇化方略,到2019年政府工作报告提出“促进区域协调发展,提高新型城镇化质量”,新型城镇化的发展路径愈发清晰。

报告中提出,新型城镇化要处处体现以人为核心,提高柔性化治理、精细化服务水平,让城市更加宜居,更具包容和人文关怀。

新型城镇化,首先是人的升级,关键是关注城市中生活的人的各种福利与全面发展,让民众分享发展红利,故提出要抓好农业转移人口落户,推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。其次是城市的升级,报告中提出城镇老旧小区量大面广,要大力进行改造提升,更新水电路气等配套设施,支持加装电梯,健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。

产业结构调整是高质量城镇化的核心动力。从国际经验看,城镇化率达到50%以后是服务业大发展的时期。我国服务业比重长期徘徊在40%左右,原因之一就在于长期过度注重劳动力的城镇化,只注重生产性消费而忽视人的消费需求,服务业发展滞后于人口城镇化发展的需求,进而也导致人口城镇化的严重滞后。

高质量城镇化满足人们生活方式改变,推动消费结构和消费方式升级,公共服务、消费型服务业和生产型服务业等第三产业都将成为城镇化的最大受益部门。同时,对促进工业转型升级也提出了迫切要求,推进工业发展模式、工业技术和产品及市场结构的转型升级。

要素配置优化是高质量城镇化的突破路径。报告对东、中、西、东北四大区域,京津冀、粤港澳大湾区、长三角区域、长江经济带四大国家战略区域,以及资源型地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等薄弱地区提出了协调发展要求,明确以中心城市引领城市群发展的路径,本质就是要追求协调共赢。

当前我国城市病和乡村病在城乡两端的并行凸显,一面是人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等城市病,另一面是三留(留守儿童、留守妇女和留守老人)、三空(耕地空置、乡村空巢、产业空心)等乡村病,为此,高质量城镇化要进一步突破城乡二元分割、协调城乡与区域发展,调整释放错配的资源要素价值,促进资源要素的有效供给和合理配置,实现资源、要素良性流动、交换、再配置。

体制机制创新是高质量城镇化的根本保障。城镇化是进一步深化改革的助推器,是一个资源按照市场机制的决定性作用重新配置的大调整过程,是一个对经济社会可持续发展有着决定性意义的系统工程。

体制机制创新的目标包括:高效性,通过消除阻碍要素资源优化配置的因素来提高效率;包容性,为人们提供分享城镇化成果的均等机会,促进农业转移人口融入城市,为他们提供与城市居民同等的社会服务,确保农村地区获得同质同量的公共服务;可持续性,建立符合生态文明要求的政策制度。

城镇化是一种经济、社会、空间的结构性演变,体现为土地、劳动力和资金要素的重新组合。推进高质量城镇化发展的关键在于实现土地、人口和资金三大要素的自由流动与高效匹配。

2018年年末中国常住人口城镇化率为59.58%户籍人口城镇化率为43.37%,两者相差16.21%,这意味着,能否为已进城的“1个亿”与未来潜在进城的“2个亿”人口的城市生活提供充足的保障,让他们和市民一样享有公平的教育、医疗、养老、住房和就业保障权利,检验着城镇化的“含金量”。

高质量城镇化不再是简单的造城运动,而要更加注重土地集约化使用,要通过土地制度改革推进城乡土地在确权的基础上建立统一规范的要素市场,合理流转,推动城乡发展机会的均等化。

“土地财政”一度是中国地方政府推进城市建设资金的主要来源,但这不可持续。较发达国家近80%的城镇化平均水平,我国城镇化仍有较大增长空间。

按照国际经验,城镇化率每提升1个百分点,对应的是数以万亿元计的投资和消费。高质量城镇化注重城市品质与服务能力水平的提高,注重城市基础设施建设和公共服务的投入,这必然会造成资金需求迅猛增加。过去城镇化的欠账和未来城镇化的资金需求是地方政府面临的难题,需要建设多元化投资机制,找到平衡、健康、可持续的投融资之路。

综上,建立“人、地、财”全国一盘棋的统筹格局,全面提升包括劳动力、土地、资本、技术和制度在内的各类要素的整体素质与配置效率,是下一步高质量城镇化发展的重中之重。

而强化政府职能转变,推进行政管理体制改革,打破束缚市场功能发挥或导致结构扭曲的体制机制,形成整体协调、实施有序、相互促进的政策制度体系,从宏观、中观、微观层面为城镇化提供高质量的制度性与体制性供给,才是长久根本所在。(作者王伟系中央财经大学城市管理系副教授、系主任)